Menguji Rencana Keputusan Gubernur NTB dalam Perspektif Hukum Administrasi Negara
Oleh: Dr. Muhammad Erry Satriyawan, S.H., M.H.
Rencana Pemerintah Provinsi Nusa Tenggara Barat menerbitkan Keputusan Gubernur tentang Mekanisme Pengelolaan Pokok-Pokok Pikiran (Pokir) DPRD menarik dikaji dari perspektif hukum tata negara dan hukum administrasi pemerintahan. Kebijakan yang disebut sebagai tindak lanjut arahan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) tersebut memiliki tujuan yang dapat dibenarkan, yakni memperkuat transparansi, akuntabilitas, dan tertib administrasi perencanaan pembangunan. Namun, tujuan yang baik tidak serta-merta menjamin bahwa instrumen dan substansi kebijakan telah sesuai dengan hukum. Sebagaimana dipublikasikan Bappeda NTB pada 18 September 2026, rancangan Keputusan Gubernur tersebut mencakup mekanisme pengusulan, verifikasi, validasi, pembagian tanggung jawab, penyusunan SOP, hingga Menu Pokir 2028 dan evaluasi Pokir 2027.
Rencana tersebut muncul di tengah evaluasi pengelolaan Pokir DPRD NTB. Berdasarkan pemberitaan, Inspektorat NTB menyampaikan adanya penghapusan anggaran Pokir sekitar Rp120 miliar setelah dilakukan evaluasi terhadap sejumlah usulan yang dinilai memiliki persoalan administratif dan ketidaksesuaian hasil verifikasi. Temuan tersebut patut menjadi perhatian, tetapi tidak dapat langsung dijadikan kesimpulan bahwa seluruh Pokir bermasalah ataupun terbukti melanggar hukum. Persoalan mendasarnya bukan apakah Pokir boleh ditata, melainkan sejauh mana gubernur mempunyai kewenangan mengatur mekanisme yang berkaitan dengan fungsi representasi dan penganggaran DPRD. Lebih jauh, apakah Keputusan Gubernur merupakan instrumen hukum yang tepat untuk mengatur mekanisme tersebut?
Secara normatif, Pokir bukan kebijakan yang sepenuhnya bergantung pada kehendak kepala daerah. Pasal 95 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menegaskan kedudukan DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat daerah yang merupakan unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Pasal 96 ayat (1) sampai dengan ayat (3) mengatur fungsi pembentukan Perda, anggaran, pengawasan, dan penjaringan aspirasi masyarakat. Ketentuan tersebut dipertegas melalui Pasal 108 huruf i dan huruf j yang mewajibkan anggota DPRD menyerap, menghimpun, serta menindaklanjuti aspirasi masyarakat. Dengan demikian, penyerapan aspirasi merupakan kewajiban hukum yang diberikan undang-undang, bukan kewenangan yang lahir dari pemberian gubernur atau kebijakan administratif pemerintah daerah.
Pengaturannya semakin jelas dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 86 Tahun 2017. Pasal 78 ayat (1) huruf i menempatkan penelaahan Pokir sebagai bagian dari penyusunan rancangan awal Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Pasal 78 ayat (2) mengatur bahwa DPRD memberikan saran dan pendapat berupa Pokir berdasarkan hasil reses atau penjaringan aspirasi masyarakat sebagai bahan perumusan kegiatan, lokasi, dan kelompok sasaran pembangunan, sedangkan ayat (3) mengharuskan penyampaiannya secara tertulis kepada Kepala Bappeda. Selanjutnya, Pasal 178 ayat (1) sampai dengan ayat (7) telah mengatur sumber aspirasi, dokumen pendukung, keselarasan prioritas pembangunan, kapasitas anggaran, hingga batas waktu pengusulan. Artinya, pengelolaan Pokir telah memiliki kerangka hukum yang tidak dapat dikesampingkan melalui kebijakan gubernur.
Namun, kewajiban DPRD menyerap aspirasi tidak identik dengan hak memperoleh alokasi anggaran secara otomatis. Pokir merupakan masukan dalam perencanaan, bukan jaminan bahwa setiap usulan harus dibiayai APBD. Pemerintah daerah tetap berwenang melakukan penelaahan berdasarkan prioritas pembangunan, kesesuaian urusan pemerintahan, kelayakan kegiatan, serta kapasitas riil keuangan daerah sebagaimana ditegaskan Pasal 178 ayat (2) Permendagri Nomor 86 Tahun 2017. Karena itu, yang harus dijaga adalah keseimbangan antara fungsi representasi DPRD dan kewenangan teknokratis pemerintah daerah, bukan menempatkan salah satu lembaga seolah mempunyai kewenangan mutlak terhadap seluruh proses perencanaan dan penganggaran.
Persoalan hukum berikutnya menyangkut pilihan bentuk produk hukum. Publikasi Bappeda secara eksplisit menyebut rancangan Keputusan Gubernur, bukan Peraturan Gubernur. Padahal, Pasal 2, Pasal 3, dan Pasal 9 Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 sebagaimana diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018 membedakan produk hukum berbentuk peraturan dan penetapan. Secara doktrinal, peraturan (regeling) pada umumnya memuat norma yang bersifat umum, abstrak, dan berlaku berulang, sedangkan keputusan (beschikking) pada prinsipnya merupakan penetapan administratif yang bersifat konkret, individual, dan final. Perbedaan ini penting karena bentuk produk hukum harus disesuaikan dengan karakter materi yang hendak diatur, bukan semata-mata berdasarkan pilihan administratif pembentuknya.
Apabila rancangan hanya menetapkan tim verifikasi, pembagian tugas internal, atau pelaksana kegiatan tertentu, penggunaan Keputusan Gubernur dapat dibenarkan. Namun, apabila materi yang diatur mencakup persyaratan umum pengusulan Pokir, pembatasan jenis aspirasi, mekanisme penerimaan atau penolakan, hingga ketentuan yang berlaku secara berulang bagi DPRD dan perangkat daerah, substansinya cenderung bersifat pengaturan umum. Dalam kondisi tersebut, penggunaan Peraturan Gubernur lebih tepat dipertimbangkan dengan memperhatikan Pasal 246 ayat (1) UU Nomor 23 Tahun 2014 dan Pasal 8 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana diubah dengan UU Nomor 13 Tahun 2022. Pemerintah Provinsi NTB perlu menjelaskan dasar kewenangan dan karakter rancangan tersebut agar instrumen penetapan tidak digunakan untuk membentuk pembatasan normatif yang melampaui kewenangan.
Persoalan ini berkaitan langsung dengan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Pasal 5 menegaskan asas legalitas dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), sedangkan Pasal 8 dan Pasal 9 mewajibkan setiap keputusan atau tindakan pemerintahan didasarkan pada kewenangan yang sah dan peraturan perundang-undangan. Pasal 17 melarang penyalahgunaan wewenang, termasuk melampaui atau mencampuradukkan kewenangan, sementara Pasal 18 ayat (2) mengatur pencampuradukan wewenang apabila tindakan dilakukan di luar cakupan kewenangan atau bertentangan dengan tujuan kewenangan tersebut. Bahkan, Pasal 52 ayat (1) mensyaratkan keputusan pemerintahan ditetapkan oleh pejabat berwenang, dibuat sesuai prosedur, dan memiliki substansi yang sesuai. Dengan demikian, kewenangan gubernur mengoordinasikan perencanaan tidak dapat ditafsirkan sebagai hak mengambil alih mekanisme internal DPRD dalam menjalankan fungsi representasinya.
Demikian pula kewenangan Bappeda dan perangkat daerah dalam melakukan verifikasi serta validasi Pokir harus ditempatkan secara proporsional. Pemerintah daerah tentu berwenang menilai kelayakan kegiatan, kesesuaian prioritas, dan kemampuan anggaran. Namun, verifikasi tidak boleh berubah menjadi kewenangan veto tanpa parameter hukum. Pasal 10 ayat (1) UU Nomor 30 Tahun 2014 mengatur asas kepastian hukum, kemanfaatan, ketidakberpihakan, kecermatan, keterbukaan, kepentingan umum, dan pelayanan yang baik. Karena itu, setiap penolakan Pokir seharusnya memiliki alasan objektif, dasar penilaian yang jelas, dokumentasi hasil verifikasi, serta ruang klarifikasi. Ketertiban administrasi tidak boleh dijadikan alasan untuk menciptakan kewenangan penolakan yang sepenuhnya bergantung pada penilaian subjektif pejabat.
Hal yang sama berlaku terhadap rencana penyusunan Menu Pokir Tahun 2028. Menu tersebut dapat menjadi instrumen penyelarasan aspirasi dengan klasifikasi, kodefikasi, dan nomenklatur pembangunan berdasarkan Permendagri Nomor 90 Tahun 2019 serta pengintegrasian melalui Sistem Informasi Pemerintahan Daerah berdasarkan Permendagri Nomor 70 Tahun 2019. Namun, menu tidak semestinya berubah menjadi daftar tertutup yang secara otomatis menggugurkan kebutuhan masyarakat di luar pilihan yang tersedia. Apabila kebutuhan masyarakat tidak tercantum dalam menu, seharusnya dilakukan penelaahan untuk menyesuaikannya dengan nomenklatur yang sah. Perencanaan pembangunan harus berangkat dari persoalan dan kebutuhan masyarakat, bukan semata-mata membatasi aspirasi berdasarkan daftar administratif yang telah ditentukan sebelumnya.
Persoalan lain yang penting adalah batas waktu pengusulan Pokir. Pasal 178 ayat (5) Permendagri Nomor 86 Tahun 2017 menentukan bahwa Pokir disampaikan paling lambat satu minggu sebelum Musrenbang RKPD. Namun, ayat (7) secara tegas mengatur bahwa Pokir yang disampaikan setelah batas waktu tersebut dijadikan bahan masukan dalam perubahan RKPD sebagai dasar perubahan APBD tahun berjalan atau RKPD tahun berikutnya. Dengan demikian, keterlambatan tidak otomatis menghilangkan seluruh jalur penelaahan Pokir. Apabila rancangan Keputusan Gubernur nantinya menyatakan seluruh usulan terlambat langsung gugur tanpa kemungkinan diproses melalui mekanisme tersebut, ketentuan demikian berpotensi bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Prinsip kepastian hukum juga harus diperhatikan terhadap Pokir Tahun 2027 yang telah melalui proses pengusulan, penginputan, dan verifikasi sebelum aturan baru diberlakukan.
Penataan Pokir juga harus menempatkan arahan KPK dan hasil pemeriksaan Inspektorat dalam batas kewenangannya. Pasal 6 dan Pasal 9 UU Nomor 30 Tahun 2002 sebagaimana diubah dengan UU Nomor 19 Tahun 2019 memberikan kewenangan kepada KPK untuk melakukan pencegahan, pemantauan, mengkaji sistem administrasi pemerintahan, serta memberikan saran perbaikan apabila terdapat potensi korupsi. Artinya, KPK memang berwenang mendorong pembenahan tata kelola Pokir. Namun, kewenangan memberikan rekomendasi tidak identik dengan kewenangan membentuk aturan daerah, mengambil alih fungsi anggaran DPRD, atau mengubah APBD secara langsung. Arahan KPK merupakan pertimbangan penting untuk melakukan pembenahan, tetapi bukan sumber kewenangan baru bagi gubernur.
Demikian pula Pasal 17 dan Pasal 18 PP Nomor 12 Tahun 2017 memberikan dasar bagi Inspektorat untuk melakukan audit, reviu, monitoring, dan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Namun, hasil pengawasan merupakan dasar rekomendasi dan tindak lanjut pejabat berwenang, bukan pengganti prosedur perubahan anggaran. Pasal 161, Pasal 169, dan ketentuan terkait dalam PP Nomor 12 Tahun 2019 tetap menempatkan perubahan APBD dalam mekanisme pengelolaan keuangan daerah yang melibatkan kepala daerah dan DPRD. Karena itu, penyesuaian anggaran Pokir sekitar Rp120 miliar perlu dijelaskan berdasarkan hasil pemeriksaan, kategori temuan, rekomendasi, serta prosedur penganggarannya. Penghapusan anggaran tidak dengan sendirinya membuktikan adanya kerugian negara atau tindak pidana korupsi.
Di sisi lain, Pokir tidak boleh dicampuradukkan dengan kewenangan pelaksanaan pengadaan barang/jasa. Pokir merupakan instrumen perencanaan, bukan dasar bagi anggota DPRD untuk menentukan pemenang tender, menunjuk perusahaan, mengarahkan kontrak, ataupun mengambil alih kewenangan Pejabat Pembuat Komitmen dan Pokja Pemilihan. Pelaksanaan kegiatan harus mengikuti Perpres Nomor 16 Tahun 2018 sebagaimana diubah dengan Perpres Nomor 12 Tahun 2021 dan Perpres Nomor 46 Tahun 2025, serta ketentuan pelaksanaannya, termasuk Peraturan LKPP Nomor 3 Tahun 2026. Penyimpangan pada tahap pengusulan, penganggaran, hibah, maupun pengadaan harus diperiksa berdasarkan mekanisme dan tanggung jawab hukum masing-masing. Mencampuradukkan tahapan tersebut justru berpotensi mengaburkan pihak yang seharusnya bertanggung jawab.
Pemerintah Provinsi NTB juga perlu memperhatikan perkembangan regulasi nasional. Pada 1 Oktober 2026, Kementerian Dalam Negeri mempublikasikan proses harmonisasi rancangan perubahan Permendagri Nomor 86 Tahun 2017, termasuk penataan Pokir DPRD dan integrasi perencanaan serta penganggaran. Meskipun rancangan perubahan tersebut belum menjadi hukum yang berlaku sebelum ditetapkan dan diundangkan, perkembangan tersebut penting menjadi pertimbangan harmonisasi kebijakan daerah. Selain itu, rencana Keputusan Gubernur mengenai mekanisme Pokir harus dibedakan dari dorongan KPK mengenai pembentukan Peraturan Gubernur tentang penyaluran hibah barang maupun uang karena keduanya mempunyai ruang lingkup pengaturan yang berbeda.
Menurut pandangan saya, langkah yang lebih tepat adalah memastikan pembagian materi pengaturan secara proporsional. Norma umum mengenai mekanisme administratif yang memerlukan pengaturan berulang dapat dipertimbangkan melalui Peraturan Gubernur, sedangkan penetapan tim atau penugasan tertentu dapat menggunakan Keputusan Gubernur. Adapun mekanisme internal DPRD dalam menjalankan fungsi representasi tetap harus menghormati ketentuan tata tertib DPRD berdasarkan peraturan yang lebih tinggi. Pemerintah Provinsi NTB sebaiknya membuka rancangan aturan untuk memperoleh masukan DPRD, akademisi, praktisi hukum, dan masyarakat, khususnya mengenai dasar kewenangan, kriteria verifikasi, Menu Pokir, ketentuan peralihan, serta kesesuaiannya dengan perkembangan regulasi nasional.
Pada akhirnya, penataan Pokir DPRD NTB merupakan kebutuhan yang tidak perlu dipertentangkan. Pencegahan korupsi, transparansi anggaran, ketepatan sasaran pembangunan, dan penguatan akuntabilitas harus didukung. Namun, pembenahan tersebut tidak boleh menghasilkan persoalan legalitas baru. Pemerintah daerah tidak wajib mengakomodasi seluruh Pokir tanpa penelaahan, tetapi juga tidak boleh membentuk instrumen administratif yang mengurangi kewenangan DPRD dalam menjalankan fungsi representasi dan penganggaran berdasarkan undang-undang. Karena itu, rancangan Keputusan Gubernur NTB harus diuji dari tiga aspek utama, yakni kewenangan pembentuknya, ketepatan bentuk produk hukumnya, dan kesesuaian substansinya dengan peraturan perundang-undangan.
Pokir harus diawasi agar tidak berubah menjadi instrumen transaksi kepentingan. Namun, pengawasan juga tidak boleh berubah menjadi instrumen pembatasan kewenangan tanpa dasar hukum. Sebab, dalam negara hukum, setiap kewenangan yang digunakan untuk mencegah penyimpangan harus tunduk pada hukum yang sama ketatnya dengan kewenangan yang diawasi. Memberantas penyimpangan melalui kebijakan yang melampaui kewenangan bukanlah penguatan negara hukum, melainkan persoalan hukum baru yang harus dihindari.
